专家研讨丨“十四五”时期数字经济发展的挑战和机遇

数字经济作为一种新的经济形态，正成为推动经济发展质量提升、效率变革、动力升级的重要驱动力，也是全球新一轮产业竞争的制高点和促进实体经济振兴、加快转型升级的新动能。“十四五”规划提出要促进平台经济、共享经济健康发展，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合。为保障并推动“新经济”高质量发展，需要创新政府监管理念、手段和模式，构建政府与市场、政府与社会组织多元协同、共享共治的监管体制，为“新经济”的健康发展提供制度保障和支持。

中国政法大学商学院资本金融系教授胡继晔认为，新兴产业是引领未来发展和高质量发展的重要力量。加快打造具有核心竞争力的新兴数字产业链，对国家形成新的竞争优势，实现跨越式发展至关重要；北京师范大学政府管理研究院院长、教授唐任伍认为，因为“新经济”越来越隐性化、智能化、科技化，导致对其的监管难度越来越大。因此，创新“新经济”监管模式，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。

#1我国数字经济发展存在哪些新机遇？

1、数字经济基础设施建设中，“新基建”带来新机遇。“新基建”的推进，可以解决我国数字经济与实体经济深度融合过程中所面临的基础设施缺乏的窘境，并进一步推动实体经济的数字化与数字经济的普及化，从根本上实现数据要素资源配置的优化；

2、数字经济与实体经济融合中价值链重构和供应链管理面临新机遇。利用数字化手段对价值链进行重构，使大规模量身定制成为可能。通过数字化技术改造传统优势产业，释放数字经济对传统经济的放大、叠加、倍增作用；

3、数字经济加速产生新产品新服务，从而带来新机遇。基于互联网平台发展的微创新、微应用、微产品等大众创业、万众创新兴起，广泛开辟了新就业渠道，激发了多元创造。未来随着5G时代的到来，区块链、大数据、人工智能等技术的发展，数字经济将迎来新的辉煌。

#2如何以监管创新获取“新经济”发展红利？

1、把握新基建机遇，厚植数字经济发展根基，抓住算力、数据、普惠AI等数字经济关键生产要素，瞄准“建设、应用、安全、标准”四大主线谋划推进，使“新经济”发展具备集网络基础稳固、数据智能融合、产业生态完善、平台创新活跃、应用智慧丰富、安全可信可控等特征于一体的新型基础设施；

2、拓展新场景应用，全力支持科技型企业创新发展，聚焦人工智能、5G技术、物联网、大数据、区块链、生命科学、新材料等领域，以应用为核心，通过试验空间、市场需求协同带动业态融合、促进上下游产业链融通发展，推动“新经济”从概念走向实践、转换为发展动能，促进科技型企业加快成长；

3、挖掘新消费潜力，满足居民消费升级需求，顺应居民消费模式和消费习惯变化，深化供给侧结构性改革，加强消费产品和服务标准体系建设，完善促进消费体制机制，切实增强消费对经济发展的基础性作用，更好满足人民群众多元化、品质化消费需求；

4、实施新开放举措，不断提升开放型经济发展水平，发挥服务业扩大开放综合试点与自由贸易试验区政策叠加优势，搭建更高水平开放平台，着力构建具有中国特色的开放型经济新体制；

5、提升新服务效能，着力营造一流营商环境，主动适应新动能加速成长的需要，大力破解体制机制障碍，深化“放管服”改革，全面清理影响市场主体经营准入的各种隐性壁垒，努力打造国际一流营商环境高地。

近年来，我国十分重视数字经济的发展。2019年6月底，习近平总书记在G20大阪峰会的数字经济特别会议上指出，“要共同完善数据治理规则”“要促进数字经济和实体经济融合发展”。数字经济在推动经济发展、提高劳动生产率、培育新市场和产业新增长点、实现包容性增长和可持续增长等诸多方面，都发挥着重要作用。在信息的采集、存储、分析和共享过程中，数字经济时代改变了传统社会的互动方式，数字化、网络化、智能化的信息通信技术使现代经济活动更加灵活、敏捷、智慧，数字经济因而成为现代经济发展中最突出的亮点，大幅改变甚至部分颠覆了传统经济的形态。我国的“十四五”规划将数字经济列为重点发展的领域之一适应了数字经济发展的新要求，也为数字经济发展带来了新机遇。

01 数字经济和实体经济融合发展中面临的问题

当前我国数字经济与实体经济融合过程中还存在一些问题，如数字核心技术薄弱，数字平台潜在垄断风险对实体经济产生负面影响，二者的融合不平衡不充分等。研究在数字经济与实体经济的深度融合过程中如何发挥数字经济对实体经济的正面作用、消除负面影响，是推动高质量发展的必要之举：

首先应明确数字经济与实体经济融合中数据要素的地位和作用。生产要素是不断演变的历史范畴，土地和劳动力是农业经济时代重要的生产要素。工业革命后，资本成为工业经济时代重要的生产要素，并且衍生出管理、技术等生产要素。随着数字经济时代的到来，数据要素成为经济发展的新引擎。数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力。与土地、劳动、资本、科技等生产要素不同，数据要素同时具有资源和资产双重属性。数据要素是数字经济最核心的资源，具有可共享、可复制、供给无限制等特点，这些特点打破了土地、资本等传统生产要素有限供给对经济增长推动作用的制约。对数据要素影响实体经济发展的路径进行深入探索，才能助推实体经济更好更快发展。

其次，传统经济学的理论研究对数字经济发展的实践指导性有限。传统的单纯基于资本与劳动力等生产要素的宏观经济理论模型，已经不能很好地适用现有条件下的经济发展规律。同时，在数字经济时代传统微观经济学提出的各项假设及条件也已发生了不同程度的变化。未来数字经济的理论研究应当从宏观和微观两个维度，研究数字经济时代数据要素对传统经济学的假设和理论产生的影响，并通过科学方法对传统经济模型进行改进和创新，构建数字时代新的经济理论框架。应当进行对微观经济学中基本假设的修正，对消费者效用函数、厂商生产函数变化的研究。实践的快速发展亟待数字经济理论的指导，也是理论界研究的主要方向。

第三是数字经济发展对传统实体经济的影响。数字经济发达地区的资源虹吸效应进一步加深，传统工业城市、中西部经济落后地区的经济将受到影响。在发展数字经济的同时，也要采取相应的举措对冲技术发展带来的消极影响。美团买菜、京东到家、盒马鲜生等蔬菜生鲜软件的兴起，挤压了菜市场、小商贩等传统生意，美团外卖、饿了么等外卖软件使方便食品的需求量锐减。互联网平台通过其占有的大量数据优势以及雄厚的资本，以资本疯狂补贴打价格战的方式占领市场，并最终对社会公众福利造成了影响。

第四是对就业结构的影响。从历史发展角度而言，技术革命导致失业是经济进步的组成部分。由于生产力提高，技术取代一些人工岗位，同时也提高其他劳动者以及新入职者的技能，把人力、财力资源释放到回报更高的行业。机器人的应用导致大量劳动密集型企业的工人失业，蓬勃发展的电子商务导致大量实体门店关闭，引起成千上万的终端零售人员失业，网约车的兴起冲击了出租车司机的工作。世界银行发布的《2016年世界发展报告：数字红利》认为，在未来，中国将有55%至77%的就业岗位容易因技能含量低而被取代，印度为43%至69%，经合组织国家的这一比例为57%。

第五是隐私安全方面的隐患。在大数据分布式计算、存储等新技术广泛应用的情况下，数据分析挖掘、共享交易等新应用场景不断出现，使得数据安全以及个人隐私泄露等问题日益凸显。大数据时代，人们的个人信息、消费需求、甚至生活习惯都会形成数据，由个人数据织成的信息网覆盖范围极广，且能产生巨大经济价值，网上甚至形成了贩卖用户信息的“黑产”链条。大数据在采集、存储传输、共享使用等各环节都存在泄露用户隐私的风险。在采集阶段，存在未获得用户知情同意采集数据和过度采集数据，如家庭收入及生物识别数据等的问题；在存储传输环节，存在由于管理不当或技术不达标、软硬件有安全漏洞导致的泄露问题；在共享使用环节，存在过度挖掘用于精准投放广告等问题，甚至对用户的人身、财产安全等造成威胁。

综上所述，数字经济无疑是中国经济发展的新动能，但数字经济的发展会对实体经济造成一定的影响，这是数字经济与实体经济融合过程中不可避免的问题。如何发挥数字经济的优势，最大限度减少数字经济对实体经济造成的冲击和影响，在我国经济结构升级、动能转换的新阶段，找准并利用好数字经济新动能，是我国经济发展的制胜关键。

02 我国数字经济发展的新机遇

虽然数字经济作为新生事物在发展中面临着诸多挑战，但近几年各国的数字经济发展实践表明：数字化密度越大的国家从数字化中获得的收益越大。根据埃森哲发布的《2018埃森哲中国消费者洞察——新消费 新力量》，数字化程度每提高10%，人均GDP增长0.5%-0.62%。数字经济不仅为发达国家经济发展提供了动力，还为发展中国家提供了“弯道超车”甚至“换道超车”的战略机遇。这些机遇的重点包括：

第一，数字经济基础设施建设中，“新基建”带来新机遇。2020年2月14日，中央全面深化改革委员会第十二次会议指出，基础设施是经济社会发展的重要支撑，要以整体优化、协同融合为导向，统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展，打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。“新基建”的推进，可以解决我国数字经济与实体经济深度融合过程中所面临的基础设施缺乏的窘境，并进一步推动实体经济的数字化与数字经济的普及化，从根本上实现数据要素资源配置的优化。

第二，数字经济与实体经济融合中价值链重构和供应链管理面临新机遇。利用数字化手段对价值链进行重构，使大规模量身定制成为可能。以大数据应用为引领，发展数据采集、存储、处理、挖掘、应用、展示、衍生等产业，打造数字产业链条，培育数字产业集群，搭建培育数字技术创新联盟、产业联盟等，提升新一代信息技术产业发展能级，通过数字化技术改造传统优势产业，释放数字经济对传统经济的放大、叠加、倍增作用。

第三，数字经济加速产生新产品新服务，从而带来新机遇。基于信息化网络的加速升级，许多企业抓住机遇进一步发展。互联网时代造就了BAT（百度、阿里、腾讯）等企业，随着4G技术的广泛应用，字节跳动、快手等短视频公司迅速崛起，并迅速遍及全球。基于互联网平台发展的微创新、微应用、微产品等大众创业、万众创新兴起，广泛开辟了新就业渠道，激发了多元创造。未来随着5G时代的到来，区块链、大数据、人工智能等技术的发展，数字经济将迎来新的辉煌。

03 创新“新经济”的监管理念

创新“新经济”的监管理念，是保障“新经济”高质量发展的重要一环，有利于营造推动“新经济”大发展的良好社会环境。因此，“十四五”时期政府监管部门对“新经济”总的监管方针是：让监管适应“新经济”的发展要求和需要，而不是让“新经济”来适应监管制度和监管方式；让监管者成为“新经济”的行家里手，而不是让“新经济”成为监管者的“俘虏”；让监管者成为推动“新经济”发展的服务者和扶植者，让“新经济”成为“十四五”时期中国经济的亮点。具体来说，创新“新经济”监管理念表现在下列几方面：

“审慎包容”的监管理念。“新经济”作为新生事物，需要一个宽松、活跃的发展环境。因此，监管部门要以审慎包容的态度和理念，对“新经济”发展过程中出现的一些不足之处，以“看一看”“缓一缓”“三思而后行”的方式，督促“新经济”实体不断完善和规范。诸如快递物流、微信、支付宝、拼多多、美团等“新经济”形态，一开始时有很多不规范、不完美的地方，受到一些消费者的投诉和控告，如果监管部门不能以审慎包容的理念来对待，而是粗暴地实施“关停罚”等监管手段，很可能就将这些“新经济”“掐死在襁褓中”，也就没有了今天这些“新经济”形态的辉煌和成功。

“大道至简”的监管理念。以层出不穷的新技术、新产业、新业态、新模式为特色的“新经济”，在发展模式、机制和特点等方面与传统经济有很大的差异，出现的“新经济”形态，已经远远超出了人们现有的认知能力和水平，简单套用原有的监管思维与监管手段，往往会产生文不对题、牛头不对马嘴的状况。因此，对于“新经济”的监管，政府监管部门首先要深刻认识“新经济”之“新”，承认对“新经济”的了解尚有不足，很难准确识别“新经济”发展过程中出现的风险点，同时认识到现有的监管规则已经不适用于“新经济”。只有在这样的理念下，政府监管部门才能认真思考如何创新监管规则。

“望子成龙”的监管理念。面对“新经济”的发展，监管部门要树立“望子成龙”的理念，一方面要以满腔的热情去支持、扶植“新经济”成长，以使新生的经济体从幼苗快速成长为参天大树，为“十四五”时期中国经济发展作出贡献；另一方面要以严格的态度，按照监管条例，及时指出“新经济”发展中出现的问题，督促企业对其进行整改、规范和完善，保护消费者的利益；对于“新经济”发展过程中出现的违法乱纪行为，要及时处理，对于经营过程中的民事行为和企业家在创新过程中出现的失误，要以容忍的态度及时纠正，保障“新经济”企业正常运转。

“扶上马送一程”的监管理念。“新经济”在发展之初，大多缺资金、缺人才、缺厂房、缺原料，政府监管部门要以“娘家人”的身份，帮助这些“新经济”实体企业合法化，在鼓励其大胆发展、积极创新的同时，既要锦上添花，更要雪中送炭，要以“扶上马送一程”的理念，及时发现这些企业面临的问题，尽快与相关部门沟通，帮助纾解“新经济”实体企业发展中面临的困难，使它们顺利渡过发展难关，使企业集中精力进行创新，通过“从0到1”的创新突破，迈向“高精尖”，实现高质量发展。

04 创新“新经济”的监管手段

健全“新经济”监管的法律法规。传统的监管法律法规是适应传统经济形态的，它们是当时的科学技术发展环境下的产物，包括法律法规制定的背景、目的、意义以及相应的举措，都是与传统经济形态一致的。由于其无法预料到现代科学技术发展速度之快，更无法预测到新产业、新业态、新模式的飞速发展，因此，这些法律法规无法适应现代科学技术背景下成长起来的“新经济”发展需要。“十四五”时期要加快“新经济”监管方面的立法，尽快出台促进“新经济”发展的法律法规，尤其是加快出台适应“新经济”发展的数据开放与共享方面的立法，打通“新经济”监管的盲点、痛点，废止过去出台的法律法规中不利于“新经济”发展的条文和监管手段，使“新经济”的发展摆脱束缚，从而激发出“新经济”的市场活力和社会创造力，增强“新经济”的发展动力，拓宽“新经济”的发展空间。

创新政府监管的技术手段。“新经济”的发展离不开互联网技术，很多交易过程需要通过互联网进行，相比传统经济，“新经济”的每一笔交易发生的时间、地点、金额、主体信息、质量反馈等都需要在网络上有记录、可核查。这实际上为政府监管部门对“新经济”的监管提供了更好的条件。监管部门应该充分运用大数据，把大数据作为提升政府对“新经济”监管能力和水平的重要工具和新途径，建立起“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的监管新机制，力争在“十四五”时期全面实现“新经济”监管的网络化、虚拟化、信息化，特别是涉及“新经济”企业需要办理的事务，要全部实现无纸化运行，避免企业在办理相关事项时遭遇“文件旅行”、时间耽搁等情况，大大降低企业的运行成本，同时也降低政府的监管成本；对“新经济”的监管应实现基于计算机数据的自动流程化管理，做到身份数据化、行为数据化、数据关联化、思维数据化和预测数据化，在数据汇集的基础上发现规律、风险点和薄弱环节，进而增强监管的针对性和有效性；打破各类“新经济”监管的“信息孤岛”，实现数据按需、契约、有序、安全式开放，形成跨部门数据共享机制。

05 创新“新经济”的监管模式

创新“新经济”的监管模式，是“十四五”时期“新经济”监管的新发展。这些监管模式包括以下几种：

一是“平台型”监管。注重“平台”建设是“新经济”的重要特点之一，互联网平台在“新经济”发展中具有重要地位，其汇聚着产销双方、机构、个人、第三方等形形色色的参与者，既是交易的平台、数据的平台，也是信用的平台和消费者保护的平台。所以，监管部门要主动与平台协作，形成“平台型”监管，使“平台”成为政府和个体之间的媒介，形成政府管理平台，平台管理企业，企业管理个人的链条。监管部门在与平台的协作和互动中，可以将其中一些具有普适性的规则上升到国家法律法规的层面，对于一时看不准的情况，则可以以平台为主，继续在各方互动中逐渐探索明晰。“十四五”时期，为了进一步促进“新经济”发展，实施多中心化的“平台型”监管模式，将成为一个明显优势。

二是“生态型”监管。代表性的生态型“新经济”实体企业，有以商品交易为核心的阿里巴巴和京东平台，也有以社交为核心的微信和微博平台；有以版权处理为核心的爱奇艺平台，也有以出行服务为核心的滴滴平台。这些“生态型”平台因其规范、公平、透明而得到各方认可，也形成了一些获得参与者共同认可的重要规则，影响力和带动性很强。因此，政府在对“新经济”的监管中，要十分重视“生态型”监管的作用。

三是“协会型”监管。“新经济”企业需要抱团取暖，建立起相互约束的行业协会。对此，为了充分发挥这些行业协会在监管中的作用，政府监管部门应督促“新经济”行业协会建立自律机制，在发展过程中维护企业合法权益，调节企业发展中出现的各种矛盾和冲突，保证“新经济”企业在健康轨道上快速发展。因此，“十四五”时期，政府对“新经济”的监管要取得实效，除了要有传统的、自上而下的政府层级结构的权力线之外，还必须与行业协会等各类合作伙伴建立起横向的行动线，这是新时期提高政府对“新经济”监管绩效的重要举措

06 以监管创新获取“新经济”发展红利

世界正面临百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，美国等西方势力千方百计遏制中国发展，通过贸易、科技等领域的各种封堵，企图将中国限制在价值链的低端。中国的经济发展进入一个新的艰难期，建立起以新业态、新基建、新场景、新消费、新开放、新服务、新材料为内容的“新经济”体系，寻找新的增长动力，获取“新经济”红利，加快形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，这也是应对外部需求萎缩、产业链和供应链断裂等重大挑战、重大风险、重大阻力、重大矛盾的有效之举。

创新对“新经济”的监管，发展“新经济”：

一要把握新基建机遇，厚植数字经济发展根基，抓住算力、数据、普惠AI等数字经济关键生产要素，瞄准“建设、应用、安全、标准”四大主线谋划推进，使“新经济”发展具备集网络基础稳固、数据智能融合、产业生态完善、平台创新活跃、应用智慧丰富、安全可信可控等特征于一体的新型基础设施。

二要拓展新场景应用，全力支持科技型企业创新发展，聚焦人工智能、5G技术、物联网、大数据、区块链、生命科学、新材料等领域，以应用为核心，通过试验空间、市场需求协同带动业态融合、促进上下游产业链融通发展，推动“新经济”从概念走向实践、转换为发展动能，促进科技型企业加快成长。

三要挖掘新消费潜力，满足居民消费升级需求，顺应居民消费模式和消费习惯变化，深化供给侧结构性改革，加强消费产品和服务标准体系建设，完善促进消费体制机制，切实增强消费对经济发展的基础性作用，更好满足人民群众多元化、品质化消费需求。

四要实施新开放举措，不断提升开放型经济发展水平，发挥服务业扩大开放综合试点与自由贸易试验区政策叠加优势，搭建更高水平开放平台，着力构建具有中国特色的开放型经济新体制。

五要提升新服务效能，着力营造一流营商环境，主动适应新动能加速成长的需要，大力破解体制机制障碍，深化“放管服”改革，全面清理影响市场主体经营准入的各种隐性壁垒，努力打造国际一流营商环境高地。